Tardivitatea plângerii prealabile

1. Preambul

În contextul dezvoltării continue a investițiilor imobiliare din România și edificarea unor ansambluri  imobiliare complexe, contestarea autorizațiilor de construire sau a altor acte administrative în materia urbanismului ridică veritabile probleme.

În primul rând, odată contestată o autorizație de construire, proiectul imobiliar poate fi blocat pe o perioadă extinsă de timp prin suspendarea actului administrativ. De asemenea, notarea unui litigiu având ca obiect suspendarea sau anularea autorizației de construire în cartea funciară a imobilului, poate genera dificultăți în cazul vânzărilor subsecvente.

Secundar, chiar și în  condițiile respingerii acestor demersuri de către instanțele de judecată, proiectul imobiliar dezvoltat poate fi blocat pentru o perioadă extinsă de timp tocmai din cauza perioadei necesare soluționării unui astfel de litigiu.

Prin prezenta analiză ne propunem prezentarea unor modalități rapide de respingere a demersurilor realizate de terți pentru contestarea autorizațiilor de construire, certificatelor de urbanism și a oricăror alte acte administrative individuale.

2. Plângerea prealabilă – condiție de admisibilitate pentru promovarea acțiunilor în contencios administrativ

În primul rând, orice contestare a actelor administrative prin concursul instanțelor de judecată, impune, cu titlu de regulă generală, formularea unei plângeri prealabile[1] față de autoritatea emitentă sau îndreptată către organului ierarhic superior autorității emitente.

Realizarea plângerii prealabile în termenul legal prezintă importanță din perspectiva contestării actelor administrative în fața instanțelor de judecată, lipsa acestei plângeri sau formularea peste termenul impus de Legea nr. 554/2004 va determina respingerea acțiunii ca inadmisibilă (corelativ cu prevederile art. 93 din Codul de procedură civilă).

Mai departe, dacă plângerea prealabilă nu este formulată în termenul legal impus prin art. 7 din Legea nr. 554/2004, se va putea invoca excepția tardivității, sens în care o eventuală acțiune în suspendare sau anulare promovată va fi respinsă ca efect al admiterii acestei excepții și fără a se mai verifica condițiile de fond privind actul administrativ contestat.

3. Condiții de formulare a plângerii prealabile.

Legea nr. 554/2004  reglementează, ca regulă generală că, actele administrative individuale (incluzând autorizațiile de construire) pot fi contestate fie de către beneficiarul acestora, fie de către terțe persoane interesate.

În situația beneficiarului actului administrativ unilateral, modalitatea de calculare a termenului de formulare a plângerii prealabile nu ridică probleme, termenul de 30 de zile, sau după caz, de 6 luni fiind calculat de la momentul comunicării actului administrativ sau a refuzului de emitere.

Însă, și terții au dreptul  de a contesta actele administrative individuale emise în favoarea unor alte persoane, acest aspect generând de obicei diverse plângeri și acțiuni șicanatorii îndreptate împotriva titularilor actelor administrative în materia urbanismului.

Orice terță persoană trebuie să îndeplinească condițiile impuse de Legea nr. 554/2004 în vederea formulării plângerii prealabile și mai apoi a acțiunii, suspendarea sau anularea actului administrativ:

•  terții trebuie să justifice vătămarea unui drept sau a unui interes legitim. Tradițional, se consideră că vecinii beneficiarului Autorizației de construire, persoane fizice sau juridice, justifică un astfel de interes sau drept pentru verificarea legalității ridicării construcțiilor învecinate. Din această perspectivă, pot avea calitatea de terți interesați în vederea contestării autorizației inclusiv asociațiile constituite în acest scop. Raportat la prevederile  art. 5 lit. d)[2] , ale art. 20  alin. (1)[3]  si art. 20 alin.6 [4] din Legea nr. 265/2006, legea privind protecția mediului, organizațiile neguvernamentale au calitate procesuala activa in acest tip de litigii, iar prevederile art. 8 alin. 11 din Legea nr.554/2004, se interpretează și în aceasta cheie. Rezultă că aceste asociații trebuie să demonstreze legătura directă dintre actul administrativ supus controlului de legalitate și scopul direct și obiectivele asociației, potrivit statutului.
• terții trebuie să formuleze plângerea prealabilă împotriva actului administrativ în termen de 30 de zile, sau de 6 luni.

4. Determinarea termenului de formulare a procedurii prealabile de către terți.

Anterior modificării Legii nr. 554/2004 prin intermediul Legii nr. 212/2018,  termenul pentru formularea plângerii prealabile curge de la data la care terțul interesat a luat cunoștință de existența actului. Ulterior modificării survenite prin Legea nr. 212/2018, termenul va debuta de la momentul cunoașterii  conținutului actului.

Momentul luării la cunoștință de către terțele persoane interesate trebuie probat de către potențialii petenți/reclamanți, neexistând o prezumție în acest sens.

Cea mai facilă metodă de  aducere la cunoștință a publicului cu privire la începerea lucrărilor de construire în temeiul unei anumite autorizații se realizează prin instalarea panoului de identificare în conformitate cu specificațiile prevăzute de Anexă 8 din Normele metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991.

În acest sens, art. 5 alin. (1)  teză finală, respectiv art. 55 din Ordinul nr. 839/2009 pentru aprobarea Normelor metodologice de aplicare a Legii nr. 50/1991 privind autorizarea executării lucrărilor de construcții, emis de Ministerul Transporturilor, Construcțiilor și Turismului, conține reglementări specifice menite tocmai pentru asigurarea publicității,  în special cele legate de asigurarea dreptului publicului de a fi informat.

Mai mult, art. 76 din actul normativ mai sus amintit prevede și obligațiile investitorilor față de autorități, cu referire expresă la amplasarea, la loc vizibil, a autorizației de construire. Scopul asigurării publicității  lucrărilor de construire, specifică numai pentru acest tip de acte administrative cu caracter individual, constă în asigurarea pentru terți a posibilității de a contesta autorizația de construire. 

La nivelul Curții de Apel Cluj regăsim soluții în care instanța a reținut faptul că simplele susțineri ale terților cu privire la lipsa dovezii de afișare nu sunt considerate ca fiind dovedite, având în vedere faptul că sarcina probei le revine acestora în condițiile art. 249 din Codul de procedură civilă.

În reglementarea actuală a Legii contenciosului administrativ, ce temporizează procedura prealabilă de 30 de zile de la data aflării pe orice cale a conținutului actului, este necesară probarea acestui element de fapt de către orice persoană interesată. În acest sens, un terț diligent ar trebui să formuleze o cerere de eliberare informații de la autoritatea emitentă a actului administrativ, urmând ca în 30 de zile de la furnizarea acestor informații de interes public să înregistreze și o plângere prealabilă, cu respectarea termenului de decădere de 1 an conform art. 11 din Legea contenciosului administrativ.

Mai departe, probarea cunoașterii conținutului actului administrativ de către terțul interesat poate fi realizată și prin intermediul unor alte modalități, spre exemplu, dacă terțul aparent vătămat ar fi promovat o plângere prealabilă cu referire la HCL de aprobare PUD sau PUZ în temeiul cărora ar fi fost emisă autorizația de construire contestată. Similar, pentru ipoteza în care beneficiarul autorizației ar fi notificat la momentul inițierii proiectului dezvoltat terțe persoane interesate, acest aspect poate fi considerat ca fiind momentul incipient al curgerii termenului de formulare a plângerii prealabile.

5. Intrarea în circuitul civil al imobilelor raportat la necesitatea formulării plângerii prealabile.

Este importat de precizat și că, ulterior modificării Legii nr. 554/2004  prin Legea nr. 212/2018,  la art. 7 alin. 5  se reglementează posibilitatea neparcurgerii procedurii prealabile în ceea ce privește actele ,,administrative care nu mai pot fi revocate întrucât au intrat în circuitul civil și au produs efecte juridice”. În continuare, dacă Autorizația de Construire s-a emis anterior modificării Legii nr. 554/2004 din 2.08.2018, problema intrării în circuitul civil al Autorizației de Construire nu va ridica nicio discuție.

În condițiile în care Autorizația de Construire a fost eliberată ulterior datei de 2.08.2018, o potențială acțiune în suspendare sau în anulare ar putea fi introdusă de către persoanele interesate și în absența formulării unei proceduri prealabile. Raportat la acest aspect este important de circumstanțiat noțiunea “intrării în circuitul civil”.

Cu privire la interpretarea intrării în circuitul civil a actului administrativ, în cadrul jurisprudenței Curții de Apel Cluj a existat o opinie singulară  în sensul că aceasta devine operațională la momentul acordării dreptului de a construi și a realizării primului act material de începere a lucrărilor. Această interpretare apreciem  că nu poate fi reținută deoarece:

a) Potrivit art. 37 alin. 1 din Legea nr. 50/1991 existența juridică a construcției și implicit dreptul de proprietate asupra acesteia se naște în momentul recepției construcției și intabulării în cartea funciară. Drept urmare, lucrările de construcții autorizate se consideră finalizate dacă îndeplinesc două condiții cumulative: (1) s-au realizat  elementele prevăzute în autorizație, și (2) s-a realizat recepția la terminarea lucrărilor.

b) Prevederile conținute de Legea nr. 50/1991 trebuie conjugate cu dispozițiile speciale conținute de Legea nr. 7/1996 privind cadastrul și publicitatea imobiliară, ce statuează prin art. 55 alin.1 din Legea nr. 7/1996 faptul că  dreptul de proprietate asupra construcțiilor se înscrie în Cartea Funciară în baza autorizației de construire și a procesului-verbal de recepție a lucrărilor.

În concluzie, efectele autorizației de construire se produc doar la realizarea recepției lucrărilor autorizate, acesta fiind momentul intrării în circuitul civil.

6. Concluzii

Rezumativ, regula generală în materia dreptului administrativ este aceea că terțele persoane ce demonstrează lezarea unui drept sau a unui interes legitim pot solicita instanței de judecată anularea unei autorizații de construire.

Pentru a da curs acestui demers judiciar, terții vor trebui să urmeze procedura plângerii prealabile în termen de 30 de zile de la dată luării la cunoștință de conținutul actului administrativ, dar nu mai târziu de 1 an de zile de la dată publicării actului administrativ individual. Or, în condițiile probării faptului că terții cunoșteau conținutul actului contestat cu depășirea termenului de 30 de zile, se va putea invoca excepția tardivității plângerii prealabile, excepție ce, dacă va fi admisă, va conduce la respingerea acțiunii în contencios administrativ formulate ca inadmisibilă.

Esențial este că aprecierea interesului terților, precum și componente ale mecanismului plângerii prealabile de factura luării la cunoștință asupra conținutului actului administrativ se apreciază in concreto de către instanțele de judecată, în baza probelor furnizate de către părți.

În vederea  preconstituirii probațiunii privitoare la momentul luării la cunoștință a terților interesați este recomandată instalarea panoului de afișaj privind Autorizația de construire la adresa imobilului, urmând a se realiza inclusiv și o procedura de constatare a acestui fapt prin concursul unui Executor Judecătoresc agreat.

MAXIM / Asociații
Călina Tejan și Andreea Talida Ardelean 

[1] Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ definește prin art. 2 alin. (1) lit. j), plângerea prealabilă ca fiind “cererea prin care se solicită autorității publice emitente sau celei ierarhic superioare, după caz, reexaminarea unui act administrativ cu caracter individual sau  normativ, în sensul revocării sau modificării acestuia”.

[2] Art. 5 lit. d) din L.265/2006: “Statul recunoaste oricarei persoane dreptul la un mediu sanatos si echilibrat ecologic, garantand in acest scop: a) accesul la informatia privind mediul…b) asocierea in organizatii pentru protectia mediului, […..] d) dreptul de a se adresa, direct sau prin intermediul organizatiilor pentru protectia mediului, autoritatilor administrative si/sau judecatoresti, dupa caz, in probleme de mediu.”
[3] Art. 20 alin. 1: Autoritatea competenta pentru protectia mediului, impreuna cu celelalte autoritati ale administratiei publice centrale si locale, dupa caz, asigura informarea, participarea publicului la deciziile privind activitati specifice si accesul la justitie, in conformitate cu prevederile Conventiei privind accesul la informatie, participarea publicului la luarea deciziei si accesul la justitie in probleme de mediu, semnata la Aarhus la 25 iunie 1998, ratificata prin Legea nr. 86/2000.
[4]  Art. 20 alin. 6: “Organizatiile neguvernamentale care promoveaza protectia mediului au drept la actiune in probleme de mediu”