19.12.2022
I. Context
Persoanele fizice sau juridice vătămate printr-un act administrative unilateral au posibilitatea de a se adresa autorității publice competente, în termen de 30 de zile de la data comunicării, pentru revocarea acestuia integral sau parțial potrivit art. 7 din Legea nr. 554/2004.
Pentru ipoteza în care plângerea prealabilă este respinsă, se va proceda în continuare la formularea unei acțiuni adresate instanțelor de contencios administrativ.
Însă, în mod uzual, o admitere a plângerii prealabile echivalează cu o soluționare favorabilă a pretențiilor, nemaiexistând niciun interes în vederea urmării unei proceduri judiciare.
Cu toate acestea, în ceea ce privește soluțiile de admitere a plângerilor prealabile privind revocarea în parte sau integral a planurilor urbanistice generale (în continuare denumite ,,PUG”), autoritatea publică competentă preferă implementarea măsurilor dispuse doar la momentul elaborării unui nou PUG.
În condițiile în care elaborarea unui nou PUG poate presupune o durată extinsă de timp, de câțiva ani sau zeci de ani, admiterea unei plângeri prealabile nu semnifică întotdeauna și o rezolvare satisfăcătoare a vătămării dreptului sau a interesului legitim.
În prezenta analiză, urmează a analiza remediile potențiale în ipoteza temporizării implementării soluțiilor favorabile acordate acestor plângeri.
II. Implementarea soluțiilor favorabile a plângerilor prealabile
Persoanele vătămate de un act administrativ unilateral în materia urbanismului, precum încadrarea eronată a imobilului într-o categorie de folosință, sau limitări ale regimului de înălțime etc., au facultatea de a formula plângere prealabilă în condițiile Legii nr. 554/2004.
În această situație, autoritatea publică competentă analizează solicitările formulate sub aspectul legalității și a temeiniciei, iar în condițiile în care apreciază că acestea sunt întemeiate dispun admiterea plângerii și revocarea în parte a actului administrativ urbanistic.
Pentru situațiile în care revocarea presupune prevederi conținute de PUG, în majoritatea cazurilor, autoritatea temporizează modificare condiționărilor până la momentul elaborării unui nou PUG.
Autoritatea publică competentă își fundamentează această conduită pe următoarele considerente:
Apreciem că, prin amânarea implementării soluției acordate plângerii prealabile pe o durată determinată sau nedeterminată, cetățenii sunt însă lipsiți de atributele esențiale ale dreptului de proprietate.
Spre exemplu, la nivelul municipiului Cluj-Napoca, autoritățile publice competente au susținut în litigiile purtate faptul că elaborarea unui nou PUG este în curs de desfășurare, în acest sens fiind încheiat contractul de proiectare nr. 441789/14.09.2020 pentru ,,Actualizare Plan Urbanistic General al municipiului Cluj-Napoca’’, iar termenul de finalizare a documentației era 20.11.2022. Cu toate acestea, acest contract a fost reziliat în cursul anului 2022 de către autoritatea publică, urmând a se relua licitația. Astfel, data elaborării și adoptării unui nou PUG este în prezent incertă.
Având în vedere acest context, apreciem că persoanele vătămate se pot adresa instanțelor competente de contencios administrativ în vederea obligării autorității competente la adoptarea unei hotărâri de consiliu local pentru valorificarea soluției de admitere a plângerii prealabile.
III. Scurte aspecte privind excesul de putere
Pentru început punctăm că, anularea în tot sau în parte și modificarea PUG poate fi modificată fie prin concursul instanțelor de judecată, fie chiar și prin adoptarea unei Hotărâri de Consiliu Local motivată. Cu privire la modificarea actelor administrative de urbanism de către instanțele de judecată facem trimitere la analiza expusă prin studiul ,,Posibilitatea anulării documentațiilor de urbanism”[1].
Mai exact, în situația unei amânări a implementării soluției favorabile acordate plângerii prealabile în materia urbanismului, apreciem că autoritatea publică competentă dă dovadă de exces de putere.
Conform art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004 excesul de putere presupune exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor.
În ipoteza studiată, odată revocată o reglementare urbanistică, amânarea schimbării încadrării este lipsită de orice temei legal și, mai mult, și aceasta încalcă flagrant dreptul de proprietate, dar si alte drepturi (securitatea raporturilor juridice, încrederea legitimă).
Concluzia expusă anterior se grefează și pe prevederile speciale ale art. 199 ain. (2) din Codul administrativ (OUG 57/2019), potrivit cărora Hotărârile și dispozițiile cu caracter individual produc efecte juridice de la data comunicării către persoanele cărora li se adresează.
Aceeași prevedere este regăsită în definiția actului administrativ, dată de art. 2 alin. (1) lit. c) din Legea nr. 554/2004, potrivit căruia actul administrativă dă naștere, modifică sau stinge raporturi juridice.
În atare situație, instanța de contencios administrativ va verifica legalitatea măsurii de temporizare a implementării modificării aprobate chiar de către autoritatea publică competentă. În acest sens devin aplicabile prevederile art. 64 alin. 3 din Legea nr. 350/2001 ,,Litigiile generate de emiterea, revizuirea, suspendarea sau anularea hotărârilor de aprobare a documentațiilor de amenajare a teritoriului și de urbanism se soluționează de instanțele de contencios administrative competente”.
Conclusiv, rațiunile pentru care aceștia refuză schimbarea încadrării funcționale în prezent deși apreciază că aceasta este oportună, nu sunt justificate, aspect ce circumstanțiază excesul de putere.
IV.Jurisprudența instanțelor naționale și europene
În ceea ce privește limitele controlului instanțelor de judecată în materie urbanistică amintim interpretarea acordată de Înalta Curte de Casație și Justiție[2] ce a conchis că, atunci când instanța de contencios administrativ are de analizat caracterul justificat sau nejustificat al refuzului de rezolvare a unei cereri, nu trebuie să se limiteze la un control de legalitate formală, ci trebuie să evalueze conduita autorității administrative din perspectiva scopului legii, printr-o interpretare rațională a acesteia, pentru ca principiul proporționalității măsurilor administrative individuale, în raport cu interesul public ocrotit, impune ca actele administrative să nu depășească limitele aceea ce este adecvat și necesar pentru a atinge scopul urmărit, astfel că inconveniențele cauzate particularului să nu fie excesiv de împovărătoare, disproporționate în raport cu scopurile vizate.
În aceeași notă este și jurisprudența C.E.D.O. în cauzele Burghelea contra României (Hotărârea din 27 ianuarie 2009), cauza Iatridis contra Greciei (Marea Cameră, Hotărârea din 15 martie 1999) și cauza Hentrich contra Franței (Hotărârea din 22 septembrie 1994).
În continuare, instanțele clujene au apreciat că temporizarea implementării soluțiilor de admitere a plângerilor prealabile denotă exces de putere. Mai exact, Curtea de Apel Cluj a decis la nivelul anului 2018 că ,,o atare analiză a H.C.L. nr. 493/2014 sub aspectul schimbării destinaţiei terenului reclamanților intimati presupune o analiză de oportunitate, iar aprecierea oportunităţii este atributul exclusiv al autorităţii locale. Oportunitatea nu poate fi cenzurată de către instanţa de judecată decât în condiţiile în care această s-a manifestat cu exces de putere. Așadar contrar celor indicate în 8 cererea de recurs în măsura existenţei unui exces de putere și planul urbanistic general al unui municipiu că orice alt act administrativ cu caracter normativ poate fi anulat iar autoritatea poate fi obligată la adoptarea unui act administrativ modificator și prin care excesul de putere este înlăturat . Ori în speţă excesul de putere este aşa cum s-a indicat mai sus neechivoc şi este manifestat prin încălcarea dreptului de proprietate al reclamanților ,drept garantat de art. 44 din Constituție şi de Protocolul nr. 1 din Convenţia pentru Apărarea Drepturilor Omului şi Libertăţilor Fundamentale’’[3].
Mai departe, Tribunalul Cluj a apreciat că impunerea de către autoritatea publică a unui termen incert de schimbare a încadrării funcționale a imobilelor în litigiu se circumscribe noțiunii de exces de putere, definite la art. 2 alin. 1 lit n din Legea nr. 554/2004 drept exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competențelor prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor[4].
V. Concluzii
Din analiza succintă realizată în cadrul prezentei expuneri rezultă că, inclusiv o soluție favorabilă acordată de autoritatea publică competentă unei plângeri prealabile poate fi prejudiciabilă, în măsura în care nu este pusă în aplicare de îndată.
În această situație, situație apreciem că persoanele interesate se pot adresa instanțelor de contencios administrative în vederea remedierii unei amânări indefinite sau incerte.
Pentru ipoteza formulării unei acțiuni în contencios administrativ, instanța de judecată va verifica temeinicia temporizării demersului de către autoritatea publică competentă, iar în funcție de aspectele concrete ale cauzei va decide dacă această amânare denotă sau nu un exces de putere, sau chiar un refuz nejustificat.
MAXIM / Asociații
Av. Talida Ardelean
14.12.2022
[1] https://www.maxim-asociatii.ro/ro/blog/posibilitatea-anularii-documentatiilor.html
[2] Decizia pronunțată în urma Recursului în interesul legii nr. 25 din 6 noiembrie 2017
[3] Decizia nr. 4148/2018 pronunțată de către Curtea de Apel Cluj.
[4] Sentința nr. 2051/2022 pronunțată de către Tribunalul Cluj.
Folosim tehnologii precum cookie-urile de pe website-ul nostru pentru a personaliza reclamele pentru tine. În felul ăsta, tu vezi reclame mai relevante. Prin acceptarea cookie-urilor, ne ajuți să folosim aceste tehnologii în continuare pe site.
Îți mulțumim pentru acest accept și îți reamintim că îți poți schimba oricând opțiunea printr-o simplă revenire pe site!