Prescripția dreptului material la acțiune în executarea contractelor administrative

În acest material urmează să abordăm un aspect de mare interes pentru societăți în ceea ce privește relația contractuală derulată cu o autoritate publică. 

Analiza privește un contract administrativ de drept comun, încheiat (doar) în baza dispozițiilor din Legea nr. 554/2004 a contenciosului administrativ. Deci, nu un contract de achiziții publice, concesiune sau alte asemenea care beneficiază de dispoziții legale speciale, derogatorii pe alocuri.

Subiectul îl reprezintă prescripția dreptului material la acțiune in executarea contractelor administrative, înainte și după intrarea in vigoare a Legii nr. 212/2018.

Importanța plângerii prealabila chiar și după ce aceasta nu mai este un demers obligatoriu pentru reclamant.

Legea nr. 212/2018 a adus modificări importante Legii contenciosului administrativ nr. 554/2004 și în ceea ce privește procedura prealabilă în materia contractelor administrative, dispunând abrogarea prevederilor art. 7 alin. (6) lit. c)-e) din lege, text ce reglementa curgerea termenului pentru efectuarea procedurii prealabile în forma concilierii, în cazul litigiilor legate de executarea, încetarea sau interpretarea contractului.

Astfel, în forma anterioară a legii, procedura prealabilă era obligatorie și pentru executarea contractelor administrative.

Începutul curgerii termenului de prescripție a acțiunii în contencios administrativ în cazul contractelor administrative era legat, până la intrarea în vigoare a Legii nr. 212/2018, de încheierea procedurii prealabile a concilierii; in acest sens, art. 11 din Legea nr. 554/2004 prevedea că prescripția începe sa curgă, în cazul contractelor administrative, de la data încheierii procesului-verbal de finalizare a procedurii concilierii.

Această dependență dintre formularea plângerii prealabile și curgerea termenului de prescripție a dreptului material la acțiune, nu a produs vreo inconveniență sau interpretare diferita deoarece, din punct de vedere procedural, neefectuarea sau efectuarea necorespunzătoare a procedurii prealabile atrage inadmisibilitatea acțiunii în contenciosul administrativ.

Neefectuarea sau efectuarea necorespunzătoare a procedurii prealabile determinând inadmisibilitatea acțiunii împiedic analiza incidentei prescripției extinctive, care, devine subsecventa analizei admisibilității sau inadmisibiliății acțiunii prin raportare la procedura prealabila.

Situația nu mai este însă aceeași după intrarea in vigoare a Legii nr. 212/2018.

Simetric cu abrogarea dispoziției privind efectuarea procedurii prealabile în cazul litigiilor privind executarea contractelor, a fost abrogată si dispoziția care stabilea momentul inițial al curgerii termenului de prescripție a dreptului material la acțiune.

Astfel, se pune întrebarea dacă, procedând in acest mod, legiuitorul a modificat sau nu, implicit, și termenul de prescripție aplicabil dreptului material la acțiune în vederea executării contractelor administrative.

Considerăm că, în prezent, în litigiile privind contracte administrative, în cazurile în care este aplicabilă procedura prealabilă (de ex. acțiuni privind anularea unui contract administrativ) prescripția dreptului material la acțiune curge de la data comunicării răspunsului la plângerea prealabilă sau al expirării termenului de soluționare a acesteia, iar în cazurile in care aceasta nu este necesara (de ex. acțiuni privind rezoluțiunea/rezilierea unui contract administrativ), momentul inițial al termenului de prescripție se determină potrivit regulilor de drept comun sau, după caz, a celor prevăzute în normele cu caracter special, cum este cazul dispozițiilor din Legea nr. 101/2016 sau alte dispoziții cu caracter special aplicabile raportat la natura contractului respectiv.

În ceea ce privește durata termenului de prescripție aplicabil in cazul contractelor administrative de drept comun, acesta diferă in funcție de obiectul litigiului si se stabilește in conformitate cu Legea nr. 554/2004.

In cazul litigiilor care decurg din executarea contractelor administrative, subiectul analizei noastre, consideram ca termenul de prescripție extinctiva aplicabil este cel de drept comun prevăzut de art. 2517 Cod civil, respectiv termenul de 3 ani.

Astfel că, deși Legea nr. 212/2018 a modificat substanțial Legea nr. 554/2004, aceasta nu mai conține prevederi exprese cu privire la durata termenului de prescripție aplicabil în cazul litigiilor având ca obiect executarea contractelor administrative de drept comun, pe care le-a scos din sfera contenciosului administrativ si le-a dat in competența instanțelor civile.

În susținerea poziției conform căreia Legea nr. 212/2018 modifică doar procedura plângerii prealabila ca si condiție de admisibilitate – sau nu – a acțiunii in contencios administrativ, nu si termenul de prescripție, ar putea sta următoarele argumente:

• relația dintre plângerea prealabila si termenul de prescripție nu este de esența termenului de prescripție pentru ca, eliminarea plângerii prealabile sa ducă, in mod automat, la eliminarea termenului special de prescripție instituit prin Legea contenciosului administrativ;
• dispozițiile art. 11 din Legea nr. 554/2004 rămân nemodificate – in ceea ce privește recunoașterea dreptului pretins – exceptând doar eliminarea obligativității plângerii prealabile in ceea ce privește executarea, interpretarea contractelor administrative.
  În toate cazurile însă, indiferent de tipul de contract administrativ, sunt aplicabile, in completarea dispozițiilor cu caracter special, dispozițiile din dreptul comun, reprezentat de Codul civil, referitoare la cursul prescripției extinctive (începutul, suspendarea, întreruperea termenului), dar si dispozițiile privind aplicarea in timp a legii, conform prevederilor art. 28 din Legea nr. 554/2004.

Soluționarea conflictului de legi în timp presupune distincția intre normele de procedura propriu-zise si cele de drept material, cu mențiunea ca prescripția, care este o instituție aparținând dreptului substanțial, dar presupune si aspecte de procedura, beneficiază de norme tranzitorii proprii, specifice.

Astfel, modificările legislative operate in materia contenciosului administrativ cu privire la durata termenului de prescripție si la efectuarea procedurii prealabile cu implicații in ceea ce privește începutul curgerii termenului de prescripție se vor aplica in conformitate cu regulile cuprinse in art. 24, art. 25 alin. (1) Cod de procedura civila, in ceea ce privește normele de procedura, respectiv art. 6 alin. (4) Cod civil, in ceea ce privește prescripția.

În privința normelor de procedura civila, cum sunt cele referitoare la obligativitatea sau lipsa caracterului obligatoriu al efectuării procedurii prealabile, este aplicabila legea in vigoare la data sesizării instanței.

Cu toate acestea, având in vedere ca obiectul analizei il reprezintă acțiuni privind executarea unui contract administrativ, trebuie verificat daca s-a efectuat sau nu procedura prealabila conform legii in vigoare la data la care a avut loc neîndeplinirea/îndeplinirea necorespunzătoare a obligației contractuale, însă aceasta verificare se impune nu din perspectiva excepției inadmisibilității, care nu este incidenta, ci in vederea determinării termenului de prescripție aplicabil si al calculării acestuia, având in vedere legătura existenta in reglementarea anterioara intre prescripție si plângerea prealabila.

Astfel, in conformitate cu art. 6 alin. (4) Noul Cod civil, prescripțiile începute si neîmplinite la data intrării in vigoare a legii noi sunt în întregime supuse dispozițiilor legale care le-au instituit. De aceea, prima etapa in determinarea legii aplicabile cu privire la prescripție este determinarea momentului in care a început să curgă.

Importanța acestei verificări rezidă în aceea că durata termenului de prescripție in cazul litigiilor generate de executarea contractului este diferita în funcție de data încălcării obligației contractuale.

În reglementarea anterioară Legii nr. 212/2018 termenul de formulare a plângerii prealabile curgea conform dispozițiilor art. 7 alin 6 lit. c din Legea 554/2004: „de la data încălcării obligațiilor contractuale, in cazul litigiilor legate de executarea contractului.”

Termenul de prescripție este de 6 luni si curge de la data efectuării procedurii concilierii prealabile echivalenta cu plângerea prealabila sau, in cazul in care procedura nu a fost efectuata, de la expirarea termenului maxim in care putea fi efectuata, respectiv 6 luni, conform art. 7 alin. (6) din Legea nr. 554/2004. 

În concluzie, modificările aduse prin Legea nr. 212/2018 se aplica proceselor începute după intrarea sa în vigoare, in ceea ce privește competenta instanțelor, regularitatea sesizării (procedura prealabila) si procedura de judecata, in timp ce modificarea duratei termenului de prescripție si a momentului de la care începe sa curgă (stabilit prin raportare la plângerea prealabila) se aplica numai prescripțiilor care au început sa curgă după intrarea in vigoare a legii noi.

MAXIM / Asociații

Av. Ilinca Pop

28.09.2022