Posibilitatea anulării documentațiilor de urbanism

I. Context

În vederea edificării oricărui imobil sau ansamblu imobiliar, autorizarea lucrărilor de construire conform Legii nr. 50/1991 va fi realizată doar în limitele prevăzute de documentațiile de urbanism (Plan Urbanistic General, Plan Urbanistic Zonal și Plan Urbanistic de Detaliu). Pe cale de consecință, aceste acte administrative prezintă o importanță fundamentală în vederea conturării posibilității de investiții în domeniul imobiliar, atât pe termen scurt cât și pe termen lung.

Strategia de dezvoltare a localităților și condiționările generale aplicabile sunt stabilite prin Planul Urbanistic General, existând posibilitatea derogării punctuale prin elaborarea unui Plan Urbanistic Zonal.

Însă, deoarece  nu orice reglementare conținută de Planul de Urbanism General poate fi modificată prin intermediul realizării unui Plan Urbanistic Zonal apreciem că este importantă analizarea posibilității de anulare, integral sau parțială, a Planului de Urbanism General.

Acest remediu al anulării se impune cu atât mai mult cu cât,  costurile necesare realizării Planului Urbanistic Zonal sunt suportate de către persoanele de drept privat (art. 54 alin. 2  Legea nr. 350/2001).

II. Consecințe temporare ale Planului Urbanistic General

Planul Urbanistic General (în continuare denumit “PUG”) are atât caracter director şi strategic, cât şi caracter de reglementare. Acesta constituie  şi  principalul instrument de planificare operaţională, constituind baza legală pentru realizarea programelor şi acţiunilor de dezvoltare.

Potrivit prevederilor art. 46 alin.1 din Legea nr. 350/2001 fiecare unitate administrativ-teritorială trebuie să îşi actualizeze la maximum 10 ani Planul Urbanistic General în funcţie de evoluţia previzibilă a factorilor sociali, geografici, economici, culturali şi a necesităţilor locale.

Până la nivelul anului 2018, termenul de valabilitate PUG putea fi prelungit o singură dată, pe bază de hotărâre a Consiliului Local/Consiliului General al Municipiului Bucureşti, până la intrarea în vigoare a noului plan urbanistic general, dar fără a se depăşi 10 ani de la data depăşirii termenului de valabilitate.

Însă, odată cu intrarea în vigoare a OUG nr. 51/2018, termenul de valabilitate menționat anterior poate fi prelungit prin hotărâre a Consiliului Local/Consiliului General al Municipiului Bucureşti până la intrarea în vigoare a noului plan urbanistic general, cu condiţia iniţierii demersurilor de elaborare/actualizare a planului urbanistic general înainte de expirarea termenului de valabilitate.

Respectivele demersuri ce ar trebui inițiate de către autoritatea competentă nu sunt definite de Legea nr. 350/2001, de Normele Metodologice de punere în aplicare a Legii nr.350/2001  aprobate prin Ordinul MDRA nr. 233/2016  și nici prin Ordinul MLPAT nr. 13 N/1999 privind Ghidul privind metodologia de elaborare și conținut PUG.

Rezultă că, în prezent termenul de valabilitate PUG poate fi prelungit pe o durată extinsă sau nelimitată de timp, singura condiție ce trebuie respectată fiind aceea a inițierii unor demersuri în vederea actualizării anterior expirării termenului de valabilitate inițial.

Pe cale de consecință, rămâne la latitudinea autorităților publice competente termenul și modalitatea de elaborare a strategiei de dezvoltare prin intermediul PUG.

Însă, termenul de valabilitate PUG prezintă o deosebită importanță practică, în condițiile în care condiționările prevăzute de această documentație de urbanism trebuie respectate pe întreaga durată a acestuia. În concret, în situația în care prin PUG se prevede o servitute pentru ipoteza amenajării unui drum public, aceasta va produce efecte în raport cu terenurile proprietate privată asupra cărora este constituită pe întreaga durată a valabilității PUG (inclusiv în ipoteza prelungirii acestuia). Indisponibilizarea imobilului va opera chiar dacă nu vor fi realizate lucrări în acest sens de către autoritatea publică și dacă nu se va iniția exproprierea. Or, această chestiune  încalcă în mod cert dreptul de proprietate al individului prin încălcarea dreptului de proprietate privată pentru o durată extinsă de timp.

Exemplificativ menționăm în cele ce urmează valabilitatea unor Planuri Urbanistice Generale la nivel național:

• PUG- ul mun. București a fost adoptat în anul 2000 (Hotărârea CGMB nr. 269/2000) și prelungit succesiv prin Hotărârea nr. 324/17.11.2010, NR. 241/20.12.2011, NR. 232/19.12.2012, NR. 224/15.12.2015 și NR.  341/14.06.2018. Conform Hotărârii CGMB  din anul 2018, valabilitatea PUG 2000 este prelungită până la data elaborării unui nou Plan Urbanistic General;
• PUG -ul mun. Brașov a  fost adoptat în anul 2011 (HCL nr. 144/2011) și prelungit în anul 2021 pentru o perioadă de 5 ani (HCL nr. 117/2021);
• PUG-ul mun. Cluj-Napoca a fost adoptat în anul 2014 (HCL 493/2014) fiind valabil până în anul 2024;

III. Poziția autorităților publice  – imposibilitatea anulării PUG

În mod tradiţionalist s-a considerat că PUG și Regulamentul Local aferent acestuia nu ar putea fi cenzurat de către instanțele de judecată în materia contenciosului administrativ deoarece în această ipoteză ar fi vorba despre o încălcare a separației puterilor în stat.

Această optică a fost și este adoptată în continuare de autoritățile publice[1] în litigiile având ca obiect anularea PUG, argumentându-se că instanțele de judecată nu pot cenzura substanța unor planuri urbanistice cu caracter director, deoarece:

• Documentația de urbanism nu poate fi prin ea însăși ilegală, deoarece aceasta are în vedere rațiuni de oportunitate și urbanism determinate prin analize de specialitate și studii de aprofundare premergătoare PUG;
• Modul de utilizare și de destinație a terenurilor de pe raza autorității administrative-teritoriale  este prerogativa autorității administrației publice locale potrivit art. 3 și 5 din Legea nr. 350/2001;
• Documentațiile de urbanism nu au aptitudinea de a vătăma drepturile cetățenilor;
• Documentațiile de urbanism pot fi modificate doar prin intermediul procedurii de actualizare și cu parcurgerea metodologiei specifice în acest sens conform Legii nr. 350/2001.

Apreciem că optica exprimată de autoritățile publice și redată anterior este una limitativă, încercându-se inducerea ideii unei prezumții absolute de legalitate privind această tipologie de acte administrative în materia urbanismului.

Practica instanțelor de judecată se poziționează diferențiat și redă o consecvență în anularea acestor acte administrative în materia urbanismului în ipoteza constatării nelegalității acestora.

IV. Anularea  documentațiilor de urbanism PUG și RLU

În primul rând, niciun text legal nu exceptează verificarea actelor administrative în domeniul urbanismului  de la  procedura contenciosului administrativ conform Legii nr. 554/2004.

Secundar, art. 64 din Legea nr. 350/2001 prevede în mod expres posibilitatea atacării  hotărârilor  Consiliului Local sau a CGMB de aprobare a documentațiilor de urbanism.

Mai departe, documentațiile de urbanism  PUG și RLU  aprobate prin HCL sau Hotărârea CGMB sunt acte  administrative normative, ceea ce presupune că formularea plângerii prealabile și ulterior, promovarea acțiunii în anulare, pot fi realizate oricând  potrivit art. 7 alin. 11 Legea nr. 554/2004.

Prin contestarea documentațiilor de urbanism menționate anterior, instanța va verifica în primul rând legalitatea actului administrativ. Însă, apreciem că instanța are posibilitatea de analiză și cenzurare a actului administrativ inclusiv din perspectiva oportunității  pentru ipoteza emiterii acestuia cu exces de putere, in sensul definiției date de Legea 554/2004.

a) Aspectul legalității

Legalitatea actului administrativ presupune îndeplinirea simultană a patru aspecte: (i) actul să fie emis de autoritatea competentă în limitele competenței sale; (ii) actul să fie emis cu respectarea procedurii și formei prevăzute de lege; (iii) conținutul actului să fie conform prevederilor legale în vigoare ; (iv) actul să corespundă scopului  urmărit de legiuitor.

Pentru a stabili legalitatea documentației de urbanism, instanța va trebui să verifice (i) conformitatea actului administrativ cu actele normative și inclusiv (ii) respectarea principiului proporționalității între interesul general și interesul particular:

• Principiul conformității cu prevederile legale conținute de legislație

Conformitatea documentației de urbanism cu prevederile conținute de celelalte acte legislative vizează respectarea drepturilor și libertăților consacrate de Constituție, Codul Civil, sau orice alt act normativ. Raportat la PUG, cele mai numeroase încălcări ale prevederilor legale privesc nerespectarea dreptului de proprietate privată.

Spre exemplu, schimbarea încadrării funcționale a unui teren ca urmare a actualizării PUG  poate fi supusă analizei instanței sub aspectul conformității cu principiul garantării proprietății private consacrate de art. 44 din Constituție, art. 555 C.civ. și  Protocolul nr. 1 la Convenția E.D.O.

În acest demers se va verifica de către instanță situația concretă a imobilului prin raportare la încadrarea funcțională preexistentă, la situația imobilelor învecinate, precum și utilizarea faptică a imobilului ( prin intermediul unei expertize tehnice  judiciare de specialitate ).

Într-o astfel de speță, Curtea de Apel Oradea[2] a reținut că  includerea terenului în UTR_Uliu nu a avut la bază criterii clare, previzibile și obiective în baza cărora s-a fragmentat zona în cauză  în condițiile în care, în imediata vecinătate a imobilului sunt poziționate parcele incluse în UTR_Liu în raport cu aceleași condiții urbanistice ale zonei și aceleași dotări, fiind încălcat principiul legalității. Pentru aceste motive Curtea a apreciat că dreptul de proprietate al reclamantului este încălcat fapt ce atrage anularea în parte PUG.

Principiul proporționalității

Adițional verificării conformității  documentațiilor de urbanism PUG și RLU cu prevederile legale existente, instanța va fi chemată să verifice și respectarea principiului proporționalității.

Mai exact, documentațiile urbanistice PUG și RLU trebuie să asigure un echilibru rezonabil între interesul general și interesul particular al cetățenilor, ce poate fi asigurat doar în limitele legii.

În acest sens, C.E.D.O. a arătat  prin cauza Arsenovici c. României[3] că orice ingerință a autorității în dreptul de proprietate trebuie să urmărească nu doar un interes general, ci și să păstreze un raport rezonabil de proporționalitate, un just echilibru, între interesele comunității și imperativele apărării drepturilor fundamentale ale individului.

b) Aspectul oportunității

În ceea ce privește analiza oportunității  unui act administrativ, ca expresie a atribuțiilor puterii executive, apreciem că este permisă exercitarea unui control jurisdicțional din perspectiva excesului de putere.

Excesul de putere este reglementat de  art. 2 lit. n) din Legea nr. 554/2004 ca fiind exercitarea dreptului de apreciere al autorităților publice prin încălcarea limitelor competenței prevăzute de lege sau prin încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor. 

În măsura în care dreptul de apreciere al autorităților publice este exercitat cu încălcarea drepturilor și libertăților cetățenilor problema oportunității interferează cu domeniul legalității actului administrativ din perspectiva excesului de putere. Reținând această ipoteză, instanța va putea anula actul administrativ în cauză.

În acest sens, Curtea de Apel Cluj[4] a apreciat că anularea parțială a PUG nu înseamnă că instanța a modificat sau intervenit în vreun fel în viziunea urbanistică a autorității publice ci doar că a verificat respectarea legii în materializarea acestei viziuni. Autoritatea publică are deplina libertate de a-și întregi viziunea urbanistică și după soluția pronunțată în speță cu respectarea însă a dispozițiilor legale în materia dreptului de proprietate. 

V. Concluzii

Prin raportare la durata extinsă a valabilității PUG, precum și a efectelor produse de condiționările conținute de acesta, apreciem ca esențială verificarea punctuală a legalității și inclusiv a oportunității prevederilor PUG prin intermediul instanțelor de contencios, în ipoteza încălcării drepturilor și libertăților persoanelor de drept privat.

Pentru ipoteza anulării anumitor prevederi conținute de PUG, autoritatea publică competentă va proceda în continuare la adoptarea unei Hotărârii de Consiliu Local  sau Hotărâri a Consiliului General al Mun. București de transpunere a deciziei instanței de judecată. 

Punctăm că, desi la nivel formal modificarea PUG se realizează prin emiterea Hotărârii de Consiliu Local, această Hotărâre poate fi emisă de către autoritatea publică fie ca urmare a procedurii administrative de avizare, fie în temeiul unei hotărâri definitive a instanțelor de judecată. Spre exemplu, Hotărârea de Consiliu Local nr. 8/10.01.2020 a Consiliului Local Cluj având ca obiect modificarea documentației ,,Actualizare Plan Urbanistic General al mun. Cluj-Napoca aprobată prin HCL 493/2014, în vederea punerii în executare a Deciziei civile nr. 997/CA/2019,, a fost emisă în baza Referatului de Aprobare a Primarului mun. Cluj-Napoca și a Raportului de specialitate a Comisiei de Urbanism în baza Sentinței civile 3788/2018 pronunțate de Tribunalul Cluj.

MAXIM / Asociații

Av. Ardelean Talida Andreea

11.02.2022

[1] Decizia nr. 4454/2018 pronunțată de Curtea de Apel Cluj; Decizia nr. 4148/2018 pronunțată de Curtea de Apel Cluj; Decizia nr. 1492/2017 pronunțată de Curtea de Apel Cluj.

[2] Decizia nr. 997/CA/2019 pronunțată de  Curtea de Apel Oradea

[3] În același sens este și jurisprudența CEDO în cauzele Burghelea contra României (Hotărârea din 27 ianuarie 2009), cauza Iatridis contra Greciei (Marea Cameră, Hotărârea din 15 martie 1999) și cauza Hentrich contra Franței (Hotărârea din 22 septembrie 1994).

[4] Decizia nr. 1492/26.05.2017 pronunțată de Curtea de Apel Cluj