Concilierea dreptului de proprietate privată cu utilitățile publice în domeniul energetic

1. Context

Numeroase proprietăți din România sunt grevate de diverse utilități publice precum conducte de apă, de gaz, capacități energetice, cabluri electrice sau alte instalații similare.

Deși respectivele rețele edilitare sunt necesare și deservesc interesul public, acestea restrâng în manieră variabilă dreptul de proprietate și reprezintă o ingerință a interesului privat. Mai exact, prezența unor capacități energetice sau magistrale/conducte edificate pe imobilele aparținând persoanelor de drept privat afectează :

• Componenta folosinței dreptului de proprietate privată prin limitări aduse utilizării normale. Spre exemplu, proprietarul unui imobil grevat de o asemenea utilitate va avea dificultăți în obținerea unor autorizări de  construcții sau acestea nu vor fi acordate deloc, va fi obligat la acordarea unui culoar de trecere pentru utilități etc.  Mai departe, în funcție de tipologia utilității publice poate fi afectată inclusiv  încadrarea funcțională a bunului imobil teren în cadrul PlanuluI Urbanistic General;
• Componenta dispoziției dreptului de proprietate privată derivată tocmai din limitarea folosinței imobilului sub diverse modalități, aspect ce conduce indeniabil la scăderea valorii de circulație a bunului imobil;

În continuare, o parte din rețelele de utilitate publică includ și capacități energetice sau structuri utilitare dezafectate și care nu au fost ridicate,  sens în care nu se poate vorbi nici măcar despre verificarea unui interes public ce să întemeieze restrângerea dreptului de proprietate privată. Cu toate acestea, inclusiv aceste structuri dezafectate limitează dreptul de proprietate deoarece prevederile legale aplicabile în materia urbanismului și a construcțiilor nu prevăd vreo distincție între utilitățile publice funcționale și cele nefuncționale.

În cele ce urmează vom realiza o succintă analiză a posibilităților de reparare a prejudiciilor suferite de proprietarii ale căror imobile sunt grevate de utilități publice energetice, anticipând că raționamentele expuse ar putea  fi extinse și cu privire la alte categorii de utilități publice.

2. Legislația relevantă în domeniul energiei electrice

Prin Legea nr. 318/2003 a energiei electrice, Legea nr. 13/2007 a energiei electrice, cât și Legea nr. 123/2012 a energiei electrice s-au reglementat, succesiv, regimul autorizărilor necesare realizării de noi capacități energetice, precum și retehnologizarea celor existente, drepturile și obligațiile care decurg din autorizația de înființare și din licențe, drepturile și obligațiile titularilor de autorizații de înființare și de licență asupra proprietății terților.

Punctual, Legea nr. 13/2007 și Legea nr. 123/2012 prevăd în mod expres faptul că asupra terenurilor și bunurilor proprietate publică sau privată a altor persoane fizice ori juridice și asupra activităților desfășurate de persoane fizice sau juridice în vecinătatea capacității energetice, titularii autorizațiilor de înființare și titularii licențelor beneficiază, în condițiile legii, pe durata lucrărilor de realizare și retehnologizare, respectiv de funcționare a capacității energetice, de următoarele drepturi:

• dreptul de uz pentru executarea lucrărilor necesare realizării sau retehnologizării capacității energetice
• dreptul de uz pentru asigurarea funcționării normale a capacității, pentru reviziile, reparațiile și intervențiile necesare
• servitutea de trecere subterană, de suprafață sau aeriană pentru instalarea de rețele electrice sau alte echipamente aferente capacității energetice și pentru acces la locul de amplasare a acestora
• dreptul de a obține restrângerea sau încetarea unor activități care ar putea pune în pericol persoane sau bunuri și de
• dreptul de acces la utilitățile publice (art. 16 alin. (2) din Legea nr. 13/2007).

Într-o formulare similară, drepturile de uz și de servitute sunt recunoscute şi prin art. 12 alin. (2) din Legea nr. 123/2012.

Din prevederile art. 16 alin. (4) și (5) din Legea nr. 13/2007, respectiv cele ale art. 12 alin. (4) și (5) din Legea nr. 123/2012 rezultă că, dacă proprietarul terenului nu este statul sau unitatea administrativ-teritorială, caz în care exercitarea drepturilor de uz și de servitute se face cu titlu gratuit, modalitatea de exercitare a acestor drepturi depinde de momentul edificării capacității energetice. Altfel spus, exercitarea drepturilor de uz și de servitute asupra proprietăților private afectate de capacitățile energetice care se vor realiza după intrarea în vigoare a legii se face pe baza unei convenții-cadru, cu un conținut anume determinat, care va cuprinde și cuantumul indemnizației datorate persoanelor de drept privat.

3. Remedii privind lipsa de folosință datorată utilităților publice configurate prin Legile  din domeniul energiei

Raportat la legislația incidentă în domeniul energiei electrice, sunt relevante două tipologii de remedii:

• indemnizațiile acordate ca urmare a lipsei de folosință asupra proprietății datorită existenței unui drept de uz și servitute potrivit Legii nr. 13/2007 (art. 16 alin. 9 și 10) și a Legii nr. 123/2012 (art. 12 alin. 10 și 11);
• despăgubirile acordate ca urmare a prejudiciilor cauzate de titularii autorizațiilor de înființare și a titularilor licențelor, în exercitarea dreptului de uz și servitute. Aceste despăgubiri vor fi datorate în ipoteza limitării drepturilor privaților cu ocazia retehnologizărilor sau a lucărilor de reparație;
  Pentru capacitățile și instalațiile energetice realizate ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 13/2007 și a Legii nr. 123/2012, apreciem că situația este clară, dreptul de reparare a lipsei de folosință sau a prejudiciilor fiind reglementat în mod expres de legiuitor.

Dreptul de indemnizare privind capacitățile și instalațiile energetice realizate însă anterior adoptării actelor normative precizate mai sus comportă însă o serie de discuții. Mai exact, din  interpretarea per a contrario a prevederilor art. 16 alin. (4) și (5) din Legea nr. 13/2007, respectiv ale art. 12 alin. (4) și (5) din Legea nr. 123/2012 reiese că pentru rețelele și capacitățile care au fost realizate înainte de intrarea în vigoare a legii, exercitarea drepturilor în discuție se face fără încheierea vreunei convenții și fără plata vreunei indemnizații. Această interpretare a fost confirmată și de către Înalta Curte de Casație și Justiție prin Decizia nr. 27/2019 pronunțată în Recurs în Interesul Legii  (obligatorie).

În ceea ce privește dreptul de a obține despăgubiri pentru prejudiciile cauzate de titularii autorizațiilor de înființare și de titularii licențelor, în exercitarea drepturilor de uz și de servitute, acestea pot fi pretinse indiferent de momentul realizării capacității energetice (anterior sau ulterior intrării în vigoare a Legii energiei electrice nr. 13/2007 sau a Legii nr. 123/2012).

4. Remedii privind lipsa de folosință datorată utilităților publice configurate prin Codul civil

Posibilitatea de indemnizare și despăgubire a proprietarilor a căror proprietate privată este lezată prin grevarea acesteia de utilități publice este recunoscută și de Codul civil prin art. 621 alin. (1) – (3) C.civ.: 

"Proprietarul este obligat să permită trecerea prin fondul său a reţelelor edilitare ce deservesc fonduri învecinate sau din aceeaşi zonă, de natura conductelor de apă, gaz sau altele asemenea, a canalelor şi a cablurilor electrice, subterane ori aeriene, după caz, precum şi a oricăror alte instalaţii sau materiale cu acelaşi scop. Această obligaţie subzistă numai pentru situaţia în care trecerea prin altă parte ar fi imposibilă, periculoasă sau foarte costisitoare. În toate cazurile, proprietarul are dreptul la plata unei despăgubiri juste. Dacă este vorba despre utilităţi noi, despăgubirea trebuie să fie şi prealabilă.”

Rezultă că, în măsura în care prevederile Legii nr. 123/2012 nu ar fi aplicabile deoarece instalațiile electrice ar fi fost realizate anterior intrării în vigoare a acesteia, persoanele prejudiciate au posibilitatea de a formula o acțiune în temeiul prevederilor art. 621 C.civ.

Aplicabilitatea dispozițiilor art. 621 C.civ. sunt și ele limitate  temporar de  art. 59 din Legea nr. 71/2011 pentru punerea în aplicare a Legii nr. 287/2009 privind Codul civil ce stabilește că dispoziţiile art. 602-625 din Codul civil nu se aplică situaţiilor juridice născute anterior intrării în vigoare a acestuia.

Rezultă că, pentru rețelele și capacitățile realizate anterior intrării în vigoare a Codului Civil, respectiv data de 1 octombrie 2011 și a intrării în vigoare a Legilor nr. 13/2007 și nr. 123/2012 nu există o prevedere expresă ce să întemeieze acordarea indemnizației. Așadar, deși proprietarii se pot prevala și de prevederile Codului civil privind limitele legale ale rețelelor edilitare față de Legea nr. 13/2007 și Legea nr. 123/2012, în concret nu există un interes practic în acest sens având în vedere suprapunerea efectelor legilor speciale cu dreptul comun.

5. Potențiale remedii în cazul lezării exercitării dreptului de proprietate

Apreciem inechitabil ca proprietarii imobilelor grevate de rețele și capacități energetice amplasate anterior anului 2007 să accepte aceste limitări ale dreptului de proprietate cu titlu gratuit datorită unui vid legislativ.

În acest sens apreciem că inclusiv pentru această din urmă ipoteză pot fi formulate acțiuni în fața instanțelor de judecată fundamentate pe exproprierea de fapt.

5.1. Concept  

Noțiunea exproprierii de fapt nu este consacrată în legislația română, acest concept fiind o creație a instanțelor de contencios europene și desemneaza tocmai acea situatie în care proprietarul  unui bun pierde toate atributele dreptului de proprietate in favoarea statului, fara ca aceasta privare să facă obiect al unui act juridic, fiind o formă a privarii de proprietate interzisa prin lege. Menționăm că exproprierea de fapt a fost reținută inclusiv de Curtea Europeana a Drepturilor Omului în hotararea Burghelea c. Romania.

În ipoteza existenței unor rețele sau capacități energetice pe imobilele aflate în proprietate privată, în mod clar acestea prejudiciază proprietarii acestora, aceștia fiind în imposibilitate de a beneficia de toate atributele dreptului lor (folosință, dispoziție și uz), golindu-l de conținut.

Considerăm și că instituția ,,exproprierii de fapt,, poate fi aplicată de către instanțele naționale având în vedere prevalența dreptului european față de dreptul intern. În acest sens indicăm prevederile art. 148 alin. 4 din Constituție ce conţin garanţia oferită de Parlament, Preşedintele României, Guvern şi autoritatea judecătorească a aducerii la îndeplinire a obligaţiilor rezultate din actul aderării la tratatele constitutive ale Uniunii Europene.

Apreciem oportună includerea în câmpul de aplicare a art. 148 alin. 4 și a jurisprudenţei unionale, jurisdicţiile române supreme (Curtea Constituţională şi fosta Curte Supremă de Justiţie) care au afirmat că, în materia Dreptului european al drepturilor omului, jurisprudenţa Curţii Europene a Drepturilor Omului face corp comun cu Convenţia europeană a drepturilor omului şi se integrează împreună în dreptul român, sursei jurisprudenţiale aplicându-i-se aceleaşi principii ca şi sursei convenţionale de care este legată.

Similar, putem considera că aceeaşi regulă se aplică raporturilor dintre dreptul european unional primar (ca norme convenţionale) şi dreptul european unional jurisprudenţial (ca norme jurisprudenţiale), în sensul că sursa europeană unională jurisprudenţială trebuie să se bucure, în dreptul român, de aplicarea tuturor principiilor valabile pentru sursa europeană comunitară convenţională primară, deci, în concret, de garantarea aducerii la îndeplinire[1].

5.2. Acțiunea întemeiată pe exproprierea de fapt

Apreciem că în ipoteza exproprierii de fapt, proprietarii pot introduce o acțiune prin care să solicite Statului Român, municipiului, orașului sau comunei,  plata unor despagubiri ca urmare a privarii dreptului lor de proprietate.

Temeiului de drept al acestei tipologii de acțiune și al procedurii prefigurate considerăm că poate fi cel al exproprierii, astfel cum aceasta este prevăzută prin Legea nr. 33/1990 care reglementeaza exproprierea formală. Astfel, fiind vorba despre o veritabilă privare sau lezare a dreptului de proprietate va fi aplicabilă procedura exproprierii cu toate consecințele, respectiv procedura urmata este cea cu prezenta procurorului si cuantumul despăgubirilor va fi stabilit de o comisie formată din 3 experți.

Pentru ipoteza în care se va stabili în concret  existența impedimentelor în exercitarea dreptului de proprietate, în continuare se va demonstra că aceste impedimente respectă cerințele impuse  de art. 1 din Protocolul aditional nr. 1 Convenția E.D.O. respectiv:

• dacă este prevazută de lege
• dacă urmarește un scop legitim
• dacă respectă un just raport de proportionalitate intre interesele private ale reclamantului si cele de interes general.

Pe cale de consecință, dacă condițiile în care proprietarul expropriat în fapt  este lipsit de proprietatea asupra bunului sau acest drept este golit de conținut, fară o justă și prealabilă despagubire, este evident că există o ingerință asupra dreptului. Problema existenței interes general, nu va putea fi considerat că respectă cerințele prevazute de art. 1 din Protocolul nr. 1 Aditional la Conventie, deoarece nu poate fi vorba de existența unui  just raport de proportionalitate intre interesele private și cele generale.

6. Concluzii

Pentru ipoteza grevării imobilelor ulterior intrării în vigoare a Legii nr. 13/2007 și a Legii nr. 312/2012, cu servituți sau drepturi de uz aferente rețelelor de utilități energetice, persoanele prejudiciate pot beneficia atât de indemnizații cât șii de despăgubiri, după cum am detaliat în secțiunile 2-4. Suplimentar, inclusiv în ceea ce privește grevarea imobilelor de servituțile și drepturile de uz antemenționate anterior intrării în vigoare a Legii nr. 13/2007, apreciem că este posibilă repararea prejudiciilor produse prin limitarea dreptului de proprietate privată conform mecanismului exproprierii pentru utilitate publică.

MAXIM / Asociații
Av. Andreea Talida Ardelean

[1] C-L. POPESCU, Raporturile dintre dreptul uniunii europene şi dreptul intern român, în lumina dispoziţiilor constituţionale revizuite, Revista Română de Drept European (comunitar), cu numărul 2/2004