Succintă analiză privind obligația de cedare a terenurilor sau realizarea de investiții în baza documentațiilor de urbanism

I. Context

Dezvoltarea oricărui proiect imobiliar presupune parcurgerea etapelor impuse de Legea nr.50/1991 privind autorizarea lucrărilor de construire conform Legii nr. 50/1991 și în același timp ale Legii nr. 350/2001 privind amenajarea teritoriului și urbanismul.

Însă, de nenumărate ori, în vederea autorizării unui ansamblu imobiliar, autoritatea publică impune prin intermediul documentațiilor PUG, PUZ sau PUD condiționări.

Aceste condiționări pot consta în diverse retrageri față de limitele de proprietate, amenajări zone verzi, sau pot privi regimul de înălțime și orice alte aspecte necesare dezvoltării integrate a zonei din punct de vedere urbanistic.

Problematice sunt, din punctul nostru de vedere, condiționările ce privesc obligații de amenajare drumuri, parcuri în sarcina beneficiarilor PUZ sau PUD, sau de amenajare a unităților de învățământ preșcolar, școlar etc. și cedarea acestora cu titlu gratuit în favoarea autorității publice.

În cele ce urmează, vom realiza o analiza succintă privind obligațiile instituite în sarcina beneficiarilor investițiilor de realizare a lucrărilor de amenajare menționate anterior prin intermediul documentațiilor de urbanism.

II. Transferul dreptului de proprietate în favoarea autorității publice

În primul rând, subliniem că, impunerea prin documentațiile de urbanism a transferului dreptului de proprietate asupra unui imobil (teren sau construcție) reprezintă în mod cert o modalitate de dobândire a dreptului de proprietate publică.

Secundar, atât Constituția României, cât și Codul civil reglementează în mod expres modalitățile de dobândire în materia domeniului public.

Redăm pe scurt textele legale relevante:

•  Art. 44 Constituția României

(1) Dreptul de proprietate, precum şi creanţele asupra statului, sunt garantate. Conţinutul şi limitele acestor drepturi sunt stabilite de lege.
(2) Nimeni nu poate fi expropriat decât pentru o cauză de utilitate publică, stabilită potrivit legii, cu dreaptă şi prealabilă despăgubire.

•  Art 858 Cod Civil

Proprietatea publică este dreptul de proprietate ce aparţine statului sau unei unităţi administrativ-teritoriale asupra bunurilor care, prin natura lor sau prin declaraţia legii, sunt de uz ori de interes public, cu condiţia să fie dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de lege.

• Art. 859 Cod civil

(1) Constituie obiect exclusiv al proprietăţii publice bogăţiile de interes public ale subsolului, spaţiul aerian, apele cu potenţial energetic valorificabil, de interes naţional, plajele, marea teritorială, resursele naturale ale zonei economice şi ale platoului continental, precum şi alte bunuri stabilite prin lege organică.

(2) Celelalte bunuri care aparţin statului ori unităţilor administrativ-teritoriale fac parte, după caz, din domeniul public sau din domeniul privat al acestora, însă numai dacă au fost, la rândul lor, dobândite prin unul dintre modurile prevăzute de lege.

• Art. 863 Cod Civil

Dreptul de proprietate publică se dobândeşte:

a) prin achiziţie publică, efectuată în condiţiile legii;

b) prin expropriere pentru cauză de utilitate publică, în condiţiile legii;

c) prin donaţie sau legat, acceptat în condiţiile legii, dacă bunul, prin natura lui sau prin voinţa dispunătorului, devine de uz ori de interes public;

d) prin convenţie cu titlu oneros, dacă bunul, prin natura lui sau prin voinţa dobânditorului, devine de uz ori de interes public;

e) prin transferul unui bun din domeniul privat al statului în domeniul public al acestuia sau din domeniul privat al unei unităţi administrativ-teritoriale în domeniul public al acesteia, în condiţiile legii;

f) prin alte moduri stabilite de lege.

Mai departe, prin Legea nr. 255/2010 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică, necesară realizării unor obiective de interes naţional, judeţean şi local se reglementează în mod expres cadrul legal privind luarea măsurilor privind realizarea lucrărilor de execuție de către autoritatea publică.

În același sens sunt și prevederile Legii nr. 33/1994 privind exproprierea pentru cauză de utilitate publică republicată. Potrivit actului normativ antemenționat, exproprierea de imobile, în tot sau în parte, se poate face numai pentru cauză de utilitate publică, după o dreaptă şi prealabilă despăgubire, prin hotărâre judecătorească (art. 1 Legea nr. 33/1994).

Punctăm faptul că prevederile legale naționale privind modalitatea de dobândire a proprietății publice sunt corelate cu prevederile art.1 din Primul Protocol Adițional la Convenția pentru apărarea drepturilor omului și a libertăților fundamentale.

III. Legalitatea măsurii de cedare a terenului în favoarea autorității publice sau de realizare a lucrărilor de amenajare.

Deși modalitatea de dobândire a dreptului de proprietate publică, precum și realizarea lucrărilor privind obiectivele de interes național sau local sunt reglementate expres și limitative de către legislația națională, după cum am indicat în secțiunea 2 a prezentei analize, în practică, autoritățile publice impun cedarea de terenuri sau porțiuni din acestea inclusiv prin intermediul documentațiilor de urbanism.

Spre exemplu, prin intermediul PUZ  a fost condiționată recepția unor lucrări autorizate de renunțarea gratuită a proprietății asupra unei porțiuni de teren în vederea edificării unei rețele stradale.

Alteori, tot prin PUZ, a fost condiționată inclusiv autorizarea lucrărilor de construire de realizarea și amenajarea unui drum de către beneficiarul investiției și cedarea gratuită a acestuia în favoarea autorității publice. Condiționări similare au fost impuse și în ceea ce privește edificarea de creșe și grădinițe de către beneficiarii investiției și cedarea acestora cu titlu gratuit în favoarea autorității publice.

Din punctul nostru de vedere, actele administrative în materia urbanismului precum PUG, PUZ și PUD, indiferent de modalitatea de adoptare și de proiecțiile urbanistice conținute nu pot constitui instrumente legale care să opereze transferurile de proprietate din sfera privată în sfera publică. Acest aspect derivă din funcțiunea legală  a acestor acte administrative, ce potrivit Legii nr. 350/2001 constituie propuneri cu caracter director și reglementări operaționale (art.39) privind amenajarea teritoriului.

Or, impunerea prin intermediul documentațiilor de urbanism a cedării unui imobil cu titlu gratuit în vederea autorizării lucrărilor de construire, sau de realizare a unor obiective pe cheltuiala beneficiarului investiției ce ulterior să fie transferate autorității publice cu titlu gratuit, constituie în concret o expropriere, însă în absența urmării procedurii de declarare a utilității publice și a acordării de despăgubiri.

Sintetic, respectivele condiționări amintite anterior constituie practice o expropriere de fapt, sau, cel puțin, creează premisele unei exproprieri de fapt, ce ulterior poate îmbrăca forma unor convenții cu titlu gratuit între autoritatea publică și beneficiarul investiției.

Mai exact, în ipotezele prezentate mai sus, asistăm la o contrapunere a dreptului de proprietate privată cu interesul public având drept consecință transferul bunului privat în domeniul public, beneficiarul investiției fiind “forțat” să cedeze proprietatea sa prin mijloace neprevăzute de lege.

Deși condiționările privind cedarea unor imobile sau realizarea unor investiții ce ulterior să fie cedate cu titlu gratuit în favoarea autorității publice sunt impuse prin documentațiile de urbanism, punctăm faptul că autoritățile competente nu au reglementate atribuții cu privire la transferul dreptului de proprietate prin Legea 350/2001.

Mai mult, asemenea atribuții nu se regăsesc a fi conferite nici prin Regulamentul General de Urbanism sau Normele Metodologice privind finanțarea elaborării și/sau actualizării planurilor urbanistice generale ale localităților și a regulamentelor locale de urbanism aprobate prin H.G. nr. 525/1996, sau prin Ghidul privind metodologia de elaborare și de conținutul – cadru al Planului Urbanistic General aprobat prin Ordinul MLPAT nr. 13N/1999.

Rezultă că, autoritatea publică nu are conferită vreo atribuție în vederea impunerii transferului dreptului de proprietate asupra imobilelor în activitatea de dezvoltare și urbanizare a teritoriului. De asemenea, singurele modalități legale de dobândire a dreptului de proprietate publică sunt cele reglementate prin art. 863 C.civ.

IV. Jurisprudența instanțelor naționale și europene

Privitor la transferul cu titlu gratuit a dreptului de proprietate privată către domeniul public în baza documentațiilor de urbanism, în practica instanțelor naționale[1] s-a reținut că potrivit art. 3 din Legea nr. 213/1998 fac parte din domeniul public bunurile prevăzute la art. 35 din Constituție, cele prevăzute în anexa parte integrantă a Legii nr. 213/1998 și orice alte bunuri care potrivit legii sau prin natura lor sunt de uz sau de interes public și au fost dobândite de stat sau unitățile administrativ teritoriale prin modurile prevăzute de lege. În acest sens, s-a apreciat că dispozițiile art. 1 și 2 din Legea nr. 33/1994 prevăd că pot fi expropriate bunurile persoanelor fizice și juridice, doar pentru cauză de utilitate publică, după o dreaptă și prealabilă despăgubire și că această utilitate publică se declară pentru lucrări de interes local printr-o Decizie a Consiliului Județean ce trebuie să aibă la bază o cercetare prealabilă.

Mai departe, instanța a conchis că dreptul de proprietate nu poate fi dobândit de UAT decât printr-una din modalitățile legale de dobândire a dreptului de proprietate publică, rezultând totodată că nu poate fi dobândit doar în baza unei documentații urbanistice cum este documentația PUG.

Considerăm că optica instanței naționale expusă supra se circumscrie interpretării conferite de CEDO în materia protejării dreptului de proprietate privată raportat la exproprierea de fapt a imobilelor proprietate privată.

Mai exact, prin cauza Vergu c. României instanța europeană a constatat că a existat o ingerință în dreptul reclamantului la respectarea bunurilor sale și a stabilit că pentru a fi compatibilă cu art.1 Protocolul nr.1 a  Convenției E.D.O. o asemenea ingerință trebuie operată pentru cauză de utilitate publică și în condițiile prevăzute de legea și de principiile generale de drept.

Similar, Curtea Europeană a Drepturilor Omului a subliniat în cauzele Sporrong și Lonnroth c. Suediei și Antares Transport S.A. și Transroby SRL c. României că atât atingerea adusă respectării bunurilor, cât și abținerea de la acțiune trebuie să păstreze un just echilibru între cerințele interesului general comunității și imperativele apărării drepturilor fundamentale  ale individului. În mod special, trebuie să existe un raport rezonabil de proporționalitate între mijloacele utilizate și scopul urmărit prin orice măsură care privează o persoană de proprietatea sa, instanța fiind datoare a verifica dacă, din cauza acțiunii sau inacțiunii statului, persoana în cauză a fost nevoită să suporte o sarcină disproporționată și excesivă.

Pe cale de consecință, inclusiv în ipoteza în care autoritatea publică ar considera ca oportună realizarea unor obiective de interes local (rețele stradale, parcuri, grădinițe etc.), acestea trebuie să urmeze procedura exproprierii sau să procedeze la dobândirea proprietății private în variantele impuse de art. 863 C.civ. Or, simpla impunere a unei condiționări în acest sens prin intermediul documentațiilor de urbanism în sarcina beneficiarilor investiției nu reprezintă o dobândire a proprietății într-o modalitate legală, indiferent de interesul public urmărit.

V. Concluzii

Din analiza succintă realizată în cadrul prezentei expuneri rezultă că, condiționările impuse prin PUG, PUZ sau PUD beneficiarilor investițiilor, în sensul cedării de imobile cu titlu gratuit în vederea autorizării lucrărilor de construire, nu prezintă o bază legală.

Subliniem că, în măsura în care autoritățile publice ar considera necesare realizarea de drumuri, parcuri, grădinițe etc. ce să deservească proiectele imobiliare solicitate a fi autorizate, există posibilitatea de a impune realizarea acestor obiective cu păstrarea dreptului de proprietate privată în favoarea beneficiarilor investiției. Ulterior, pentru ipoteza în care s-ar aprecia existența utilității publice a acestor bunuri, proprietatea privată va putea face obiectul unei exproprieri în condițiile Legii nr. 33/1994.

Însă, instituirea de către autoritatea publică a unor condiționări ce să prefigureze un mecanism ce impune titularului renunțarea la dreptul său în vederea exercitării atributelor dreptului de proprietate constituie o ingerință în materia proprietății private.

În această situație, apreciem că astfel de reglementări, precum cele analizate în cuprinsul prezentei, impuse prin documentațiile de urbanism, pot fi cenzurate prin concursul instanțelor de judecată în temeiul Legii nr. 554/2004 a contenciosului administrativ.

MAXIM / Asociații

Av. Talida Ardelean

27.07.2022

[1] Sentința nr. 590/2019 pronunțată de Tribunalul Sibiu, Secția a II-a Civilă, de Contencios administrativ și fiscal